Présentation

L’encadrement des loyers initialement introduit par la loi Alur en 2014 et repris sous forme expérimentale par l’article 140 de la loi Élan en 2018, vise à modérer le coût du logement dans les zones de forte tension immobilière.

Ce mécanisme s’applique principalement aux logements loués nus ou meublés à titre de résidence principale et repose sur la fixation annuelle, par arrêté préfectoral, loyer de référence majoré, correspondant à 120% du loyer médian observé ou estimé pour chaque catégorie de logement, définie par la localisation et certaines caractéristiques comme le nombre de pièces, l’époque de construction et le type de bail (meublé ou vide). En pratique, le loyer de base ne peut excéder ce plafond majoré, sauf application d’un « complément de loyer » justifié par des prestations de confort exceptionnelles.

La mise en œuvre du dispositif relève d’une démarche volontaire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents, qui doivent démontrer une forte tension immobilière. Entre 2019 et 2025, cette politique a ainsi été mise en place dans les communes centres de plusieurs grandes agglomérations (Paris, Lille, Lyon, Bordeaux, Montpellier, Grenoble), ainsi que dans certaines communes de Seine-Saint-Denis et des territoires touristiques comme le Pays Basque.

Résultats clés

• L’encadrement des loyers a produit une modération effective de la croissance des loyers. Par rapport aux villes ayant des marchés immobiliers similaires, l’évolution des loyers dans les villes sous encadrement a été plus faible d’environ 2 à 4% dans les deux années suivant la mise en place du contrôle des loyers, et jusqu’à 5% en fin de période.
• Ces baisses de loyer représentent un transfert de revenu vers les locataires estimé à environ 600 millions d’euros, dont deux tiers provient des propriétaires, majoritairement aisés, et un tiers est supporté par l’État et la sécurité sociale via la baisse des recettes fiscales.
• L’impact redistributif est très hétérogène : le dispositif bénéficie aux ménages modestes en Seine-Saint-Denis, mais profite davantage à des locataires relativement aisés à Paris.
• L’efficacité du dispositif est entravée par un pilotage institutionnel fragmenté et un appareil statistique lacunaire, rendant difficile le suivi du respect des plafonds.
• Une baisse du nombre d’annonces locatives est observée dans certains territoires, soulevant des interrogations sur l’impact à long terme sur l’offre de logements en location.

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Auteurs

• Guillaume Chapelle est professeur d’économie à CY Cergy Paris Université
• Gabrielle Fack est professeure d’économie à l’université Paris Dauphine – PSL et affiliée à l’IPP

Méthode et données

L’évaluation des effets économiques

Méthode

La méthode d’estimation mobilisée exploite la mise en place échelonnée de l’encadrement des loyers sur les différents territoires, qui constitue une généralisation de la méthode des « doubles différences » (Chaisemartin et D’Haultfoeuille, 2024). Chaque commune où a été mise en place l’encadrement des loyers est comparée à d’autres communes similaires où il n’a pas été instauré. Plutôt que de comparer simplement les loyers à un instant donné, les auteurs observent comment ils évoluent dans le temps, avant et après la mise en place du dispositif. Cette méthode permet de distinguer ce qui relève de la politique elle-même de ce qui s’explique par les tendances générales du marché immobilier.

Elle repose toutefois sur une hypothèse clé : en l’absence de la réforme, les loyers auraient évolué de manière comparable dans les territoires traités et dans les territoires de comparaison. Autrement dit, les différences observées après la mise en place du dispositif peuvent être attribuées à la politique si les trajectoires étaient similaires avant son introduction. Pour tenir compte de l’hétérogénéité des zones traitées, les communes sont séparées en trois groupes : les centres-villes des agglomérations hors Île-de-France, Plaine Commune et Est-Ensemble (communes d’Île-de-France hors Paris), et Paris intra-muros. Les communes du groupe de contrôle sont sélectionnées parmi les communes similaires également situées dans les centres des aires urbaines ayant un marché immobilier considéré comme tendu. L’analyse n’inclut pas les communes du Pays Basque et de la métropole de Grenoble, qui ont mis en place l’encadrement trop récemment pour que l’analyse puisse être menée dans cette étude.

Les estimations intègrent des variables de contrôle mesurées au niveau des municipalités en 2015 pour prendre en compte les différences initiales de densité, de loyer, de prix de vente ainsi que la part de logements considérés comme des passoires énergétiques. Dans les régressions, chaque commune est pondérée par la taille du parc locatif privé en 2015.

Les principales variables d’intérêt sont les loyers, ainsi que le volume d’annonces locatives.

Données

Les analyses reposent sur des indicateurs calculés à partir d’annonces publiées par les principaux sites immobiliers et collectées par l’entreprise Yanport, une société qui agrège de l’information sur les loyers en effectuant plusieurs collectes par jour sur ces sites. Elle permet d’établir un panel représentatif par commune ou arrondissement sur la période 2015-2024 à partir de 30 millions d’annonces immobilières uniques.

Analyser les effets redistributifs

Pour évaluer l’impact redistributif, les auteurs effectuent des simulations à partir de l’estimation de l’effet de l’encadrement sur les loyers, et d’informations sur les revenus des ménages. L’objectif est de mesurer comment l’économie générée par l’encadrement des loyers se répartit concrètement entre les locataires, les propriétaires et l’État. L’analyse repose sur la comparaison entre les loyers réellement payés (issus de la base « Gérer mes biens immobiliers ») et un scénario « contrefactuel » où, en l’absence de régulation, les loyers seraient en moyenne 5% supérieurs.

Dans ce cadre, chaque euro de baisse de loyer représente un gain immédiat de pouvoir d’achat pour le locataire, mais une perte de revenu brut pour le bailleur. Toutefois, cette perte est en réalité partagée avec les finances publiques : puisque le propriétaire perçoit moins de revenus, il paie également moins d’impôts et de cotisations sociales. Pour chiffrer précisément ce mécanisme, les auteurs mobilisent les données fiscales nationales (base POTE) afin d’appliquer à chaque propriétaire le taux marginal d’imposition associé à son revenu, auquel s’ajoutent les prélèvements sociaux (17,2 %). Les données fiscales permettent également d’identifier les revenus des ménages locataires, (sauf dans certains cas spécifiques, comme les étudiants encore rattachés fiscalement à leurs parents, ou les étrangers qui n’effectuent pas de déclaration fiscale en France, qui sont de fait exclus de l’analyse). Cette méthodologie permet d’identifier finement comment l’effort financier de la régulation est distribué selon le niveau de richesse des ménages et quelle est la part finale supportée par le budget de l’État sous forme de moindres recettes fiscales.