Conférence du budget 2023 : quels enjeux budgétaires face au choc énergétique ?

Un rendez-vous annuel, dédié cette année aux impacts de la hausse du prix de l’énergie

Comme chaque année, à l’occasion de l’examen au Parlement des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2023, l’IPP et le Cepremap s’associent pour proposer à tous (médias, parlementaires, institutions, société civile, citoyen.ne.s) des clés de lecture sur les grandes orientations de politiques publiques du gouvernement.

L’exercice budgétaire se déroulant cette année dans un contexte particulier de hausse des coûts de l’énergie, et plus globalement d’inflation, l’IPP et le CEPREMAP concentrent leurs analyses et leurs simulations sur cet enjeu.

La présentation des études est suivie d’un débat animé par M. François Lenglet (TF1) entre deux acteurs prépondérants du débat parlementaire sur le projet de loi de finances 2023, M. Eric Coquerel, Président de la commission des finances de l’Assemblée Nationale et M. Jean-René Cazeneuve.

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Partie 1 – Analyse macroéconomique : le bouclier tarifaire est-il un bon instrument ?

Auteurs : François Langot (Cepremap, Université Le Mans), Fabien Tripier (Cepremap, Université Paris-Dauphine), Selma Malmberg (Cepremap, Université Le Mans) et Jean-Olivier Hairault (PSE, Cepremap)

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Notre étude compare les grands agrégats économiques pour la France avec et sans le bouclier budgétaire mis en place par le Gouvernement lors du dernier trimestre 2021 et reconduit cette année, puis analyse de plus près l’impact du bouclier tarifaire sur la consommation des ménages.

Le bouclier tarifaire a permis de limiter l’augmentation des prix de l’énergie et ainsi de contenir l’inflation à moins de 6,5 %. En l’absence du bouclier tarifaire, le taux d’inflation annuel aurait été de 7,5% en 2022 et 6,4% en 2023. De plus, le bouclier a contribué à limiter le choc négatif sur l’activité économique. Nos estimations pointent un surcroît de croissance du PIB de 1,7 point pour 2022.

Le bouclier a également permis aux ménages de limiter la baisse de leur consommation à -3,2% en moyenne (contre -4,81% sans bouclier). Toutefois, les inégalités de consommation ont augmenté pendant la crise, en raison de la part plus forte des dépenses d’énergie pour les bas revenus. Les baisses de consommation sont notamment plus fortes pour ceux juste en dessous des salaires moyens car une plus grande partie de leurs revenus vient du travail : ils sont donc plus sensibles à la baisse de l’activité. Le bouclier permet de réduire cet accroissement des inégalités en période de crise, en amortissant le poids relativement plus lourd de la facture énergétique pour les plus défavorisés.

Si le bouclier n’était pas reconduit pour 2023, alors la croissance s’en trouverait fortement impactée. L’inflation resterait toutefois contenue grâce au bouclier 2022 qui a bloqué le démarrage de la boucle prix-salaire. Enfin, les pertes de pouvoir d’achat, mesurées par la baisse de la consommation des ménages, seraient plus importantes. Nous montrons aussi qu’une indexation des salaires réduirait les effets positifs du bouclier tarifaire car son effet négatif sur l’emploi dominerait l’effet positif sur le salaire réel horaire. Les pertes de croissance seraient de 0,62 point pour le PIB et 0,4 point pour la consommation des ménages. Nous montrons également que les effets redistributifs de l’indexation seraient très faibles.

Nous évaluons enfin l’impact de politiques alternatives à un bouclier tarifaire. La mise en place d’une subvention énergie, calculée sur la base de la consommation incompressible pour tous fixée à 20 % de la consommation totale d’énergie du ménage moyen permettrait de mieux amortir la baisse de pouvoir d’achat pour les ménages les plus pauvres, mais ne permettrait pas de contenir autant l’inflation, malgré une dépense publique nettement moins élevée.

Partie 2 – Hétérogénéité d’exposition entre les ménages à la hausse des prix de l’énergie : quelles interventions possibles ?

Auteurs : Paul Dutronc-Postel (IPP), Brice Fabre (IPP), Florian Jacquetin (IPP), Chloé Lallemand (IPP)

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Notre étude met en lumière les différences d’exposition des ménages à la hausse des prix de l’énergie, et à partir de ces différences, interroge le ciblage des aides actuelles (bouclier tarifaire) en le comparant notamment à un transfert monétaire uniforme.

En premier lieu, nous mettons en évidence que le choc des prix de l’énergie est très hétérogène entre ménages. Les dépenses d’énergie représentent une part plus grande du revenu disponible des plus pauvres. Ainsi le choc d’inflation représente 5,8 % du niveau de vie pour les 20 % les plus pauvres contre 3,1 % pour les 20 % les plus riches. Mais l’hétérogénéité du choc se retrouve également à revenu donné : selon que le ménage utilise un véhicule pour se déplacer, ou habite dans un logement plus énergivore, les différentiels d’exposition peuvent être très sensibles à tous les niveaux de revenu.

En second lieu, nous simulons l’impact de deux options de politiques publiques disponibles : d’une part, un bouclier tarifaire qui réduit le prix de l’énergie protégeant ainsi l’ensemble des ménages consommateurs mais avec une forte dépense publique et un soutien de facto à la demande d’énergie ; d’autre part, un transfert monétaire uniforme susceptible de mieux cibler les ménages avec de faibles capacités d’adaptation. En raison de l’hétérogénéité de l’exposition aux prix de l’énergie, cette politique alternative ne permet pas de bien cibler les ménages effectivement contraints.

Cette analyse plaide ainsi pour développer des outils prenant à la fois en compte le niveau de consommation et le revenu, afin de pouvoir cibler réellement les ménages avec peu de capacité d’adaptation à court terme.

Partie 3 – Entre profits exceptionnels et hétérogénéité d’exposition à la crise énergétique, le grand écart des entreprises ?

Auteurs : Laurent Bach (ESSEC, IPP), Paul Dutronc-Postel (IPP), Arthur Guillouzouic (IPP) et Clément Malgouyres (CREST IPP)

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Malgré une croissance soutenue, la situation des entreprises est marquée par l’incertitude sur l’avenir et l’hétérogénéité de leur exposition à la crise énergétique, selon leur secteur d’activité notamment. La hausse des prix de l’énergie a produit un choc négatif sur la plupart des entreprises, mais d’une ampleur variable, la période actuelle restant favorable pour quelques secteurs (fournisseurs d’énergie, transport, agro-alimentaire).

Les entreprises diffèrent fortement dans leur consommation d’énergie et dans la date à laquelle elles font face aux nouveaux prix (date d’échéance des contrats de fourniture d’énergie). Une grande partie du choc de la crise énergétique est ainsi à venir, lorsque les entreprises devront incorporer les charges nouvelles des coûts de l’énergie.

Nous simulons la dépendance des entreprises à leur consommation d’énergie ainsi que leur capacité à amortir plus ou moins facilement le choc actuel et futur de la hausse des prix de l’énergie. Les faillites ont ainsi d’ores et déjà augmenté parmi les entreprises fragiles financièrement. Parmi les entreprises en situation de fragilité financière, la probabilité de faillite entre mars et octobre 2022 est d’autant plus importante que leur intensité énergétique est forte, passant de moins de 0,5 % pour les entreprises faiblement intensives en énergie à plus de 2 % pour celles utilisant fortement de l’énergie.

Dans un second temps, nous simulons les propositions de taxe sur les “surprofits”, en contrastant l’amendement du gouvernement suite au règlement du Conseil européen, et la proposition de la Nupes. Nos simulations font apparaître des écarts importants entre les propositions du gouvernement et de la Nupes, reflétant des différences majeures de conception. Ainsi, l’amendement du gouvernement pourrait rapporter entre 1,15 et 3,9 milliards d’euros sur 2022, tandis que la taxe Nupes pourrait rapporter entre 15,7 et 41 milliards (estimations actualisées au 09.12.2022). Cette dernière taxe concerne l’ensemble des entreprises ayant réalisé un profit supérieur à la référence pre-covid, quand l’amendement du gouvernement se concentre sur un secteur bien défini.

Nos estimations du rendement potentiel de l’amendement du gouvernement sont par ailleurs très nettement supérieures à l’estimation réalisée par le gouvernement (200 millions d’euros), pouvant refléter soit de meilleures informations du gouvernement sur les bénéfices 2022 des entreprises concernées, soit une capacité particulièrement forte de ces entreprises à optimiser leur bénéfice imposable en 2022, malgré des termes de l’amendement qui semblent empêcher une optimisation aussi agressive.

Il s’agit ici de pointer la difficulté intrinsèque de la mise en place d’une taxe sur des surprofits, quand par nature les profits des entreprises sont cycliques, peuvent faire l’objet d’optimisations variées, et être très sensibles à la définition exacte du périmètre de la taxe exceptionnelle. Il n’en reste pas moins que nos analyses démontrent bien une situation exceptionnellement favorable pour certaines entreprises des secteurs des fournisseurs d’énergie, transport, et agro-alimentaire.